Wyrok Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich w sprawie Republiki Francuskiej

W Brukseli trwa przegląd ustanowionych w państwach członkowskich instrumentów prawnych transponujących postanowienia Dyrektywy 2000/53/ WE w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji.

Państwa członkowskie, w tym Polska, wymieniają się z Komisją Europejską stanowiskami, zastrzeżeniami, składane są wyjaśnienia dotyczące prawidłowej realizacji postanowień prawa Wspólnotowego. Komisja Europejska nie ogranicza się wyłącznie do przyjęcia wyjaśnień państw członkowskich, ale gdy wyjaśnienia są niewystarczające sięga po rozstrzygnięcie przed Trybunałem Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich. Jednym z przykładów jest skarga Komisji wniesiona w dniu 13 lutego 2009r. przeciwko Republice Francuskiej (Sprawa C-64/09). W skardze Komisja podniosła aż siedem zarzutów dotyczących nieprawidłowej transpozycji Dyrektywy 2000/53/ WE. Sformułowane zarzuty dotyczyły m.in.:

- braku zapewnienia przez Francję odpowiedniej realizacji postanowienia dyrektywy w zakresie przekazywania stacjom demontażu informacji o demontażu sporządzanej przez producentów i importerów pojazdów,
- nieterminowej transpozycji przepisów dotyczących stosowania substancji niebezpiecznych w pojazdach wprowadzanych do obrotu,
- wydawania świadectwa złomowania nie w chwili przyjęcia pojazdu do demontażu lecz po faktycznym demontażu, w chwili jego złomowania,
- niewłaściwego realizowania przepisów dotyczących usuwania z pojazdów substancji niebezpiecznych, a także
- niewłaściwego zobowiązania do prowadzenia recyklingu.

Najistotniejszą jednak kwestią, której rozstrzygnięcie ma bezpośrednie przełożenie na prawo polskie, była ustanowiona prawnie możliwość odmówienia przez wybrane zakłady demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji przyjęcia pojazdu do demontażu, bez funkcjonującego mechanizmu kompensacji na rzecz zakładów złomowania.

Innymi słowy system finansowy przyjęty przez Francję nie gwarantował pokrycia kosztów demontażu wszystkich oddanych do stacji demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji.

W dniu 15 kwietnia 2010 r. Trybunał Sprawiedliwości wydał wyrok, w którym nie do końca podzielił skargę Komisji Europejskiej, przychylając się do wyjaśnień złożonych przez Republikę Francuską w przypadku większości zarzutów. Jednakże w sprawie finansowania działalności stacji demontażu pojazdów przyznał, że Francja uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej z mocy dyrektywy 2000/53/WE w zakresie, w jakim zakłady złomowania, które zgodziły się zapewnić złomowanie samochodu wycofanego z eksploatacji, zostały wyłączone z systemu zwrotu kosztów przetwarzania. Trybunał orzekł w tym względzie, że Republika Francuska przyjmując przepisy ustawowe i wykonawcze transponujące nie spełniła wymagań dyrektywy.

Dokonując analizy systemu prawnego Republiki Francuskiej, Komisja wskazała na kilka istotnych elementów, które w ocenie Komisji nie wypełniały postanowień prawa wspólnotowego w zakresie finansowania działalności stacji demontażu pojazdów. W pierwszej kolejności, odwołując się do art. 5 ust. 4 dyrektywy 2000/53 w związku z jego ust. 2, Komisja stwierdziła, że system powinien realizować obowiązek nieodpłatnego przyjmowania pojazdów wycofanych z eksploatacji do uprawnionych stacji demontażu pojazdów, w celu ich poddania demontażowi. Tę zasadę nieodpłatnego przyjmowania pojazdów Komisja odczytuje następująco. Po pierwsze, wszystkie stacje demontażu pojazdów zobowiązane są do przyjmowania bez żadnych kosztów obciążających ostatniego posiadacza i/lub właściciela, a po drugie, wszystkie zakłady należy objąć mechanizmem zwrotu kosztów związanych z przyjmowaniem przez nie takich pojazdów tak, aby koszty te obciążały producentów. Stworzenie stacjom demontażu pojazdów prawnej możliwości odmowy przyjęcia do złomowania pojazdów wycofanych z eksploatacji i wobec braku mechanizmu zwrotu kosztów przetwarzania powstających po stronie tych zakładów, uznane zostało przez Komisję, jako brak zgodności z dyrektywą.

Zapoznając się z tak przedstawionym stanowiskiem Komisji, Trybunał Sprawiedliwości potwierdził, że zgodnie z art. 5 ust. 4 dyrektywy 2000/53/WE przekazanie pojazdu wycofanego z eksploatacji do uprawnionego zakładu przetwarzania winno być nieodpłatne, a związane z tym koszty powinny obciążaćproducentów. Oznacza to, że dla każdej stacji demontażu, która dobrowolnie przyjmie pojazd wycofany z eksploatacji, system krajowy winien przewidywać mechanizm zwrotu kosztów przetwarzania, w tym przypadku taki sam jak mechanizm przewidziany dla zakładów przetwarzania, na które w systemie krajowym nałożono obowiązek przyjmowania pojazdów do złomowania. Wyłączenie określonych podmiotów, które przyjmują do demontażu pojazdy wycofane z eksploatacji z systemu zwrotu poniesionych kosztów uznane zostało jako uchybienie art. 5 ust. 4 dyrektywy 2000/53/WE. Państwa członkowskie mają bowiem obowiązek podjęcia niezbędnych środków w celu zapewnienia, aby wszystkie pojazdy wycofane z eksploatacji były przekazywane uprawnionym zakładom przetwarzania. Trybunał Sprawiedliwości podkreśla jednakże, że z tego przepisu nie wynika, jakoby określenie „przekazywanie do zakładów przetwarzania” należało interpretować w ten sposób, że wszystkie zakłady są zobowiązane do przyjmowania pojazdów wycofanych z eksploatacji. Zważywszy, że motyw 7 dyrektywy 2000/53/ WE stanowi, iż państwa członkowskie powinny zapewnić, aby ostatni posiadacz i/lub właściciel mógł bez żadnych opłat dostarczyć pojazd wycofany z eksploatacji do uprawnionego zakładu przetwarzania, nie należy go rozumieć, że stoi na przeszkodzie, aby w określonych przypadkach prowadzący stację demontażu miał uprawnienie do przyjmowania pojazdów na zasadzie fakultatywności, pod warunkiem, że liczba zakładów przetwarzania, na których ciąży obowiązek przyjmowania pojazdów wycofanych z eksploatacji będzie wystarczająco duża, aby przekazywanie pojazdów do takich zakładów funkcjonowało w praktyce. System francuski, według którego po stronie zakładów strzępienia i punktów zbiórki pojazdów obowiązek przyjmowania pojazdów wycofanych z eksploatacji, a z drugiej strony wprowadzając surowe kary za porzucenie takiego pojazdu, nie można uznać za niezgodny z art. 5 ust. 4 dyrektywy 2000/53/WE.

Przekładając wyrok Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich na grunt rozwiązań prawnych prawa krajowego, należałoby wskazać na kilka rozwiązań, które mogą wzbudzać wątpliwości dotyczące ich zgodności z tym orzeczeniem.

Według art. 23 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji przedsiębiorca prowadzący stację demontażu jest obowiązany do przyjęcia każdego pojazdu wycofanego z eksploatacji, który posiada cechy identyfikacyjne pojazdu. Przedsiębiorca może odmówić przyjęcia pojazdu jedynie w dwóch przypadkach: jeżeli pojazd jest niekompletny, a właściciel pojazdu odmawia uiszczenia opłaty za pojazd niekompletny oraz gdy przedsiębiorca nie ma podpisanej umowy z wprowadzającymi pojazdy. Trybunał stwierdził, że dyrektywa nie zobowiązuje państwa członkowskiego do ustanowienia środków zobowiązujących prowadzącego zakład przetwarzania do przyjmowania wszystkich pojazdów wycofanych z eksploatacji, ale uznał, że zakład ma prawo wyrazić akceptację dla takiego przyjęcia. Jeżeli przedsiębiorca wyrazi zgodę na przyjęcie pojazdu do demontażu powinien uczestniczyć w systemie finansowym równym dla każdego prowadzącego stację demontażu pojazdów. System prawa krajowego zobowiązuje do bezwzględnego przyjęcia pojazdu do demontażu, jednakże nie wszystkim przedsiębiorcom gwarantuje otrzymanie środków finansowych za przyjęcie pojazdu do demontażu. Dofinansowanie przedsiębiorcy ograniczone jest wieloma warunkami, do których zalicza się się osiągnięcie poziomu odzysku, w tym recyklingu, nieprzekroczenie dofinansowania pomocy de minimis bez względu na cel uzyskanych środków, złożenie prawidłowo sporządzonych sprawozdań. System jest zatem nieproporcjonalny od strony finansowania działalności. Jeżeli przedsiębiorca otrzyma dofinansowanie np. na budowę drogi dojazdowej lub ulgę w podatkach lokalnych i otrzyma dofinansowanie w ciągu trzech lat w wysokości 200 tys. Euro, nie otrzyma dofinansowania na działania związane z realizacją przepisów ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Oznacza to, że system polski, podobnie jak system francuski, nie przewiduje kompensacji na rzecz prowadzących stacje demontażu pojazdów, przy czym w systemie krajowym brak kompensacji dotyczy nie tylko ograniczenia do pomocy de minimis, ale także w przypadku nieosiągnięcia poziomu odzysku, jako sumarycznego celu prowadzenia stacji demontażu pojazdów, a nie w rozdziale na masę pojazdów, jak przewiduje to system dopłat.

Wyrok Trybunału Sprawiedliwości otwiera zatem drogę dla przedsiębiorców prowadzących demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji do ubiegania się o środki należne a niewypłacone przez Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej zgodnie z zasadą kompensacji, która w przypadku krajowym nie jest brana w ogóle pod uwagę.


Projektowane przepisy Unii Europejskiej

Nie ulega wątpliwości, że z racji wysokiego poziomu motoryzacji w krajach Unii Europejskiej odpady z eksploatacji i złomowania pojazdów stanowić muszą istotne obciążenie środowiska i tym samym poważne wyzwanie dla przemysłu przetwarzania odpadów. Szacuje się, że łącznie w tych krajach wycofywane z eksploatacji pojazdy generują co roku 8-9 mln ton odpadów, oraz że 10% powstających w Unii odpadów niebezpiecznych to właśnie odpady pochodzące z motoryzacji. Zagospodarowanie odpadów samochodowych stało się więc jednym z elementów ogólnej strategii gospodarki odpadami w Unii.

Jedną z pierwszych prób uporządkowania tej problematyki na poziomie Wspólnoty była wydana w 1975 r. dyrektywa (75/439/EWG) w sprawie usuwania olejów odpadowych, która określiła zasady postępowania z zużytymi olejami, w tym dopuszczalne sposoby ich wykorzystywania i unieszkodliwiania. Inną z istotnych w tej dziedzinie regulacji jest dyrektywa z 1991 r. (91/157/EWG) dotycząca baterii i akumulatorów, która zobowiązała państwa członkowskie do wprowadzenia bezpiecznego dla środowiska odzysku i unieszkodliwiania zużytych baterii i akumulatorów. Trzeba też pamiętać, że oprócz przepisów na szczeblu Wspólnoty zasady postępowania z odpadami motoryzacyjnymi, w różnym zakresie, znajdują swoje odzwierciedlenie w przepisach krajowych państw członkowskich (przykład prawodawstwa z tej dziedziny wprowadzonego w Niemczech - w ramce poniżej).

Brak jednolitych i wszechstronnych zasad postępowania z wrakami samochodowymi w Unii zrodził potrzebę wprowadzenia przepisów kompleksowo ujmujących ten problem. Próbę takiego podejścia stanowi ogłoszony w lipcu 1997 r. przez Komisję Europejską projekt dyrektywy dotyczącej postępowania z pojazdami wycofywanymi z eksploatacji.13 Obecnie projekt ten znajduje się na dość zaawansowanym etapie procesu legislacyjnego: w wyniku dotychczasowych prac nad tą propozycją, m.in. po poprawkach zaproponowanych przez Parlament Europejski, w końcu kwietnia 1999 r. Komisja przedstawiła nieco zmienioną wersję projektu,14 który następnie został przyjęty we wspólnym stanowisku Rady Unii Europejskiej i przesłany, zgodnie z procedurą współdecydowania, do drugiego czytania w Parlamencie. Zgodnie z naturą dyrektywy jest to akt prawny, który określa ogólne zadania i wskazuje horyzont czasowy osiągnięcia zakładanych celów pozostawiając państwom członkowskim pewną swobodę w doborze metod i środków ich osiągnięcia. Jeśli więc wspomniany projekt zostanie przyjęty w obecnie znanym brzmieniu państwa członkowskie zobowiązane byłyby wprowadzić odpowiednie rozwiązania, które dostosują prawodawstwo krajowe do wymagań dyrektywy przed upływem 30 czerwca 2001 r.

Omówienie projektu dyrektywy Proponowana dyrektywa ma na celu wprowadzenie mechanizmów zmierzających do zapobiegania powstawaniu odpadów motoryzacyjnych, bezpiecznego dla środowiska traktowania wraków samochodowych ze szczególnym uwzględnieniem możliwości ponownego wykorzystania pochodzących z nich części i materiałów. U jej podstaw leży więc przede wszystkim dążenie do zapewnienia wysokiego poziomu ochrony środowiska, ale także dążenie do zachowania zasobów naturalnych, oszczędności energii oraz ujednolicenia zasad postępowania z zużytymi pojazdami i tym samym uniknięcia ograniczeń w funkcjonowaniu wspólnego rynku.


Regulacje z zakresu postępowania z wrakami samochodów w Niemczech

Zasady postępowania z wrakami samochodowymi przyjęte zostały w rozporządzeniu (tzw. AltautoVerordnung16) z 4 lipca 1997 r., wydanym na podstawie ustawy17 o gospodarce odpadami z 27 września 1994 r. Celem tego rozporządzenia było stworzenie bezpiecznego systemu unieszkodliwiania wyeksploatowanych samochodów, z uwzględnieniem współczesnych wymogów ochrony środowiska oraz potrzeby zapobiegania i minimalizacji powstawania odpadów. Istotną okolicznością skłaniającą do wprowadzenia nowych przepisów był fakt, iż ok. 100 tys. starych pojazdów jest co roku porzucanych przez właścicieli, co oprócz zagrożeń dla środowiska stanowi obciążenie finansowe dla budżetu publicznego. Rozporządzenie to adresowane jest do właścicieli pojazdów, punktów odbioru samochodów (Annahmestellen), przedsiębiorstw zajmujących się recyklingiem (Verwertungsbetriebe) oraz przedsiębiorstw, w których odbywa się dalsze przetwarzanie odpadów samochodowych (Anlagen zur weiteren Verwertung).

Pojazdy przekazane w punktach odbioru trafiają do przedsiębiorstw recyklingowych, które dokonują demontażu i wstępnego odzysku materiałowego. Dalszy przerób odpadów odbywa się w przedsiębiorstwach wyposażonych w specjalistyczne instalacje takie jak np. strzępiarki do karoserii. Wymagania z zakresu organizacji sieci recyklingu, środków transportu, dopuszczalnych emisji zanieczyszczeń, stosowanych technik oraz niezbędnych kwalifikacji pracowników określone zostały w załączniku do rozporządzenia. Właściciele zobowiązani zostali do przekazywania pojazdów do autoryzowanych punktów odbioru lub przedsiębiorstw recyklingowych. Świadectwo potwierdzające oddanie samochodu do recyklingu stanowi dokument niezbędny do jego wyrejestrowania. Rozporządzenie określa wymagania dotyczące bezpiecznego dla środowiska postępowania z wrakami samochodów w punktach i przedsiębiorstwach upoważnionych do ich przyjmowania i recyklingu. Ujęte szczegółowo w załączniku obejmują one m.in. zakaz składowania wraków jeden na drugim lub do góry kołami ze względu na ryzyko wycieku płynów, obowiązek zabezpieczenia gruntu przed przesiąkaniem olejów i kwasów, obowiązek oddzielnego przechowywania różnego rodzaju płynów samochodowych, zobowiązanie do wymontowania elementów i materiałów nadających się do ponownego wykorzystania lub przetworzenia w celu maksymalnego ograniczenia odpadów trafiających ostatecznie na składowisko.

Od przedsiębiorstw tych wymaga się ponadto prowadzenia szczegółowej dokumentacji ilościowej przepływającego strumienia odpadów. Nadzór nad przestrzeganiem powyższych wymagań i wypełnianiem ustalonych norm sprawują niezależni eksperci posiadający odpowiednie uprawnienia nadane im w oparciu o postanowienia kodeksu handlowego (Gewerbeordnung) lub uzyskane od niemieckiego urzędu akredytacyjnego (Deutscher Akkreditierungsrat). Przejęcie takiej formy nadzoru nad funkcjonowaniem sieci recyklingu miało za zadanie odciążyć władze publiczne. Z rozporządzenie nie wynika jednak wprost, iż wspomniane przedsiębiorstwa mają obowiązek przyjmowania wraków samochodów. Wyraźnie określony jest jedynie obowiązek spoczywający na właścicielu do oddania pojazdu. Brak takiego bezpośredniego zobowiązania nałożonego na przedsiębiorstwa wynika jednak z przyjętego wcześniej dobrowolnego porozumienia rządu z Niemieckim Stowarzyszeniem Przemysłu Motoryzacyjnego, zrzeszającym producentów z sektora samochodowego. Porozumienie to stanowi rezultat starań przemysłu samochodowego zmierzających do uniknięcia wprowadzenia powszechnie wiążącego prawa w dziedzinie recyklingu samochodów. Stało się ono jednocześnie formą realizacji zobowiązań nałożonych na ten sektor przemysłu w ustawie o gospodarce odpadami, która obciąża odpowiedzialnością za produkt jego producenta i dystrybutora.

Konsekwencją przyjęcia tej odpowiedzialności jest uwzględnienie na etapie projektowania wyrobu potrzeby minimalizacji powstawania odpadów w trakcie jego produkcji i użytkowania, a także uwzględnienie możliwości jego recyklingu bądź bezpiecznego dla środowiska ich unieszkodliwienia. Odpowiedzialność za produkt oznacza tu również obowiązek przyjęcia z powrotem produktu po zużyciu, jak również odpadów powstałych w trakcie jego użytkowania. W porozumieniu firmy z sektora samochodowego zobowiązały się do produkcji samochodów w sposób umożliwiający ich późniejszy recykling oraz do stworzenia i rozbudowy w ciągu dwóch lat infrastruktury pozwalającej na przyjmowanie starych samochodów i ich recykling. Zobowiązały się również do rozwinięcia systemu obrotu i wykorzystywania odpadów samochodowych w celu zredukowania ich łącznej masy i ochrony zasobów naturalnych.

W myśl proponowanych przepisów państwa członkowskie powinny zobowiązać producentów pojazdów do ograniczonego stosowania materiałów i substancji niebezpiecznych, począwszy od etapu projektowania, który powinien uwzględnić zarówno potencjalne zagrożenia środowiska powodowane przez użyte do produkcji materiały, jak również przyszłe możliwości wykorzystania odpadów. Na państwach członkowskich spoczywał będzie obowiązek wprowadzenia uregulowań promujących takie rozwiązania konstrukcyjne i stosowanie materiałów, które, po zakończeniu życia pojazdu, ułatwią jego demontaż i recykling odpadów. Szczegółowe ograniczenia dyrektywa przewiduje w stosunku do wykorzystywanych w pojazdach elementów zawierających ołów, rtęć, kadm i chrom. Dyrektywa określa ogólne zasady organizacji zbiórki wyeksploatowanych pojazdów. Zobowiązuje państwa członkowskie do przyjęcia rozwiązań umożliwiających powstanie ogólnodostępnej sieci autoryzowanych punktów odbioru takich pojazdów, którymi oprócz przedsiębiorstw zajmujących się wyłącznie zbiórką mogą być również przedsiębiorstwa demontażu i przetwarzania odpadów samochodowych bądź przedstawicielstwa producenta pojazdów.

Uzyskanie wydawanego przez te punkty świadectwa przekazania pojazdu do kasacji - które w myśl dyrektywy powinno stanowić dokument uznawany w innych krajach członkowskich - stanowiłoby formalny warunek jego wyrejestrowania. Najwięcej kontrowersji wzbudził zaproponowany przepis, w myśl którego koszty przekazania pojazdu do kasacji byłyby ponoszone przez jego producenta, o ile nie zdecyduje się on bezpłatnie przejąć pojazdu od ostatniego właściciela. Zdaniem Komisji jest to kluczowy wymóg jeśli chce się poważnie traktować zasadę odpowiedzialności producenta za produkt. Tego rodzaju obowiązek nałożony na producentów miał również stanowić - oprócz skłonienia właścicieli do oddawania zużytych samochodów do odpowiednich punktów, takich jak AUTO ZŁOM - zachętę do stosowania w produkcji samochodów w coraz większym stopniu części i materiałów nadających się do ponownego wykorzystania, co w rezultacie czynić powinno wyeksploatowany pojazd nie do końca bezwartościowym. Najpoważniejszy problem w przyjęciu tej propozycji przez państwa członkowskie stanowiła data jej wejścia w życie. Po długotrwałych uzgodnieniach, we wspólnym stanowisku19 Rady przyjętym kwalifikowaną większością w końcu lipca 1999 r. (przy sprzeciwie Niemiec i głosie wstrzymującym się Holandii) uzgodniono, iż wymóg ten dotyczył będzie wszystkich nowych pojazdów sprzedanych po 1 stycznia 2001 r., w stosunku zaś do pojazdów wprowadzonych na rynek przed tą datą wymóg ten zacznie obowiązywać po 1 stycznia 2006 r.

Wymagania techniczne dotyczące przyjmowania i dalszego postępowania z wrakami powinny odpowiadać zasadom określonym z załączniku do proponowanej dyrektywy oraz ogólnym wymaganiom sformułowanym w ramowej dyrektywie o odpadach z 1975 r. (75/442/EWG) mówiącym o obowiązku uzyskania pozwolenia na prowadzenie działalności związanej z utylizacją odpadów, a także określających warunki uzyskiwania tych pozwoleń i kontroli wypełniania nałożonych zobowiązań. Kontrole w punktach odbioru pojazdów oraz w przedsiębiorstwach zajmujących się demontażem i przetwarzaniem przeprowadzane być powinny również pod kątem prawidłowości dokonywanego demontażu, selekcji materiałów odpadowych, itp. Na państwach członkowskich spoczywać będzie obowiązek wprowadzenia rozwiązań zapewniających odpowiednie wykorzystanie i przetworzenie nadających się do tego części i materiałów.

Zakładane w dyrektywie cele to osiągnięcie do 1 stycznia 2005 r. użytecznej utylizacji części i materiałów na poziomie 85% masy pojazdu, a do roku 2015 poziomu 95%. W wyniku wejścia w życie dyrektywy producenci samochodów oraz podzespołów i narzędzi zobowiązani byliby do stosowania jednolitych standardów oznaczania materiałów i części w celu ułatwienia identyfikacji elementów nadających się do ponownego wykorzystania i przetworzenia. Państwa członkowskie powinny też zobowiązać producentów aut do opracowania odpowiedniego zestawu informacji i instrukcji pod kątem potrzeb związanych z recyklingiem dla autoryzowanych przedsiębiorstw demontażu i przetwarzania odpadów. Dyrektywa przewiduje ponadto obciążenie państw członkowskich odpowiedzialnością zarówno za powstanie baz danych umożliwiających monitorowanie wdrażania dyrektywy jak i za udostępnianie (szczególnie z myślą o potencjalnych kupcach nowych aut) informacji na temat dokonanych każdego roku przez producentów postępów w zwiększaniu stopnia utylizacji odpadów samochodowych.

Aktualne Tematy